对一起劳动教养行政案件的剖析

　　[案情]

　　原告周国华

　　被告上海市劳动教养委员会

　　上海市劳动教养管理委员会于2005年4月19日对原告作出（2005）沪劳委[审]字第2794号劳动教养决定书，认定原告周国华于2005年1月，因盗窃被治安拘留5天，2005年4月4日，在上海市双阳北路288弄7号楼内，盗窃消防水龙头一只，价值人民币50元。根据《劳动教养试行办法》第十条第（三）项、第十三条之规定，决定对周国华收容劳动教养一年。

　　原告周国华系如东县洋口镇三江口村九组农民。2005年1月11日，周国华因在上海市佳龙花苑55号地下室盗窃少量公司财物，被上海市公安局杨浦分局决定治安拘留5天。2005年4月4日上午11时30分左右，周国华在上海市双阳北路288弄7号楼第8层楼的楼道内盗窃一只铝质消防水龙头（价值人民币50元），被保安当场抓获。同日上午12时30分，上海市公安局杨浦分局将周国华传唤到五角场派出所。2005年4月5日，上海市公安局杨浦分局作出处罚决定，对周国华治安拘留15天。当天即把周国华送到上海市公安局杨浦分局拘留所。2005年4月19日，上海市公安局杨浦分局撤销了对周国华的治安拘留决定，但当时并未释放周国华，仍然将周国华拘禁在杨浦公安分局的拘留所内。2005年4月20日，被告向周国华送达（2005）沪劳委[审]字第2794号劳动教养决定书，决定对周国华劳动教养一年。2005年4月20日，被告即将周国华从上海市公安局杨浦分局拘留所送至上海市第三收容教养所。

　　周国华诉称，被告于2005年4月19日作出的（2005）沪劳委[审]字第2794号劳动教养决定书，决定对原告收容劳动教养一年，被告的决定与事实不符，且无法律依据，侵犯了原告的人身权利，请求撤销被告作出的劳动教养决定。

　　[审判]

　　一审法院认为，根据公安机关办理劳动教养案件第一款第（三）项的规定有盗窃行为，被公安机关依法予以行政拘留，执行期满后三年内有盗窃行为，尚不够行政处罚的，应当依法予以劳动教养。原告周国华于2005年1月11日，因盗窃少量公私财物，被上海市公安局杨浦分局治安拘留5日，执行完毕后，不满三个月，又实施盗窃消防水龙头行为。符合《劳动教养试行办法》第十条第（三）项的规定。2005年4月4日原告实施盗窃水龙头之后，上海市公安局杨浦公安分局于2005年4月5日对其决定治安拘留15日，2005年4月19日上海市公安局杨浦公安分局又撤销了治安拘留15日的决定，经被告上海市劳动教养管理委员会决定对周国华劳动教养一年，因劳动教养决定的性质系行政强制措施，且治安拘留决定与劳动教养决定不是同时存在，所以，这不是一事两罚。《劳动教养试行办法》第13条规定劳动教养的年限为一至三年，对原告决定劳动教养一年，系起点收容劳动教养年限，属从轻处理。该条还规定，收容教养以前先行收容审查或羁押的，一日折抵一日，因此对原告劳动教养的起算时间从2005年4月5日开始，符合法律的规定。原告2005年4月4日盗窃水龙头的行为有原告的供述和其他证据证实，事实清楚，证据确凿充分，被告作出的劳动教养决定程序基本合法，适用法律正确，原告要求撤销劳动教养决定的主张，本院难以支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第（四）项的规定，判决驳回原告周国华的诉讼请求。

　　原告对一审判决不服，已提起上诉。

　　[评析]

　　该案存在两种迥然不同的观点。

　　一种意见认为，原告的违法行为已经通过行政法调整得到了惩处，并执行完毕，被告就周国华的同一违法事实再行劳动教养惩罚，被告的行为属重复行政处罚行为，依法应判决撤销。

　　另一种意见认为，劳动教养系行政强制措施，而不是行政处罚，且周国华的违法情节比较恶劣，造成的社会危害性比较严重，治安拘留尚不足以惩处。因此，上海市劳动教养管理委员会送其到劳动教养所继续改造是必要的。为了弄清该案是否系重复处罚，需对劳动教养的法律属性作一定的剖析。

　　重复处罚是指行政执法主体对管理相对人以作处理的同一违法事实，以同一理由再行处罚的行为。“一事不再罚”是我国法律的基本原则，也是行政法所必须遵循的一条基本原则，其目的在于防止行政执法主体凭借其权力对同一违法行为不给予重复行政处罚，造成行政处罚程序混乱和违法者无所适从。从法理上分析，构成重复处罚应当具备两个法定要件：1、前后两个或者两个以上的行政行为都必须是行政处罚行为；2、前后行政处罚必须是基于同一事实和同一理由，而不能基于不同事实不同理由或同一事实不同理由。两个要件应当同时具备，缺一则不构成重复处罚。

　　本案中，上海市公安局杨浦分局作出的治安管理处罚裁决和上海市劳动教养管理委员会作出的劳动教养决定都是基于周国华盗窃这一违法行为，显然具备同一事实的要件；都是以周国华违法行为违反社会治安秩序为由作出行政行为，显然也具备同一理由的要件。因而，本案具备了重复处罚的第二要件。那么，是否具备重复处罚的第一要件呢？这就涉及到第二个问题：如何看待和认定劳动教养的法律属性，即劳动教养究竟属行政处罚行为，还是属行政强制措施。

　　一种观点认为，劳动教养是限制人身自由的行政强制措施。这种观点的主要依据是法律、法规的规定。1957年国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》第2条明确了“劳动教养是对于被劳动教养的人实行强制教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。”1982年国务院转发公安部修订的《劳动教养试行办法》第2条规定，“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”国务院（1980）56号《国务院关于强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》中规定，“从目前执行情况来看，强制劳动的对象和收容审查的对象同劳动教养的对象基本相同，没有实质性的区别。现在规定，将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养。”上述法律规范给这种观点提供了明确有力的法律依据，成为最具权威而为行政审判所适用的一种观点。

　　另一种观点则认为，劳动教养是一种行政处罚，是对于实施了较严重的违法行为，但尚不够刑罚处罚中最为严厉的一种。这种观点完全是从行政处罚与行政强制措施的概念、法律特征等方面比较分析而来的。持此观点者认为，行政处罚是特定的行政机关或法定的组织对违反行政法规定的公民、法人或其他组织的一种惩戒。而行政强制措施是特定的行政机关或法定的组织在执行职务中，依其职权采取强制手段限制特定的人行使某项权利或履行某种义务的活动。强制特定的人行使某项权利或履行某种义务是行政强制措施的本质特征。劳动教养是对违反行政法规规范的公民在较长时间内限制其人身自由，强制其进行劳动改造的一种惩戒，是行政处罚中最为严厉的人身罚。

　　五十年代出台的劳动教养法律制度，随着多次非立法程序的修改、补充和实施操作的发展，其法律属性潜移默化地游离出了行政强制措施的法律范畴。国务院《关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）确定把劳动教养作为将游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人改造成为自食其力的新人的一种措施，同时，还把它作为安置这些人的一种办法。为此，《决定》在程序上是这样规定的：需要实施劳动教养的人，由民政、公安部门、所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关批准。又规定：被劳动教养的人，在劳动教养期间，表现良好而有就业条件的经劳动教养机关的批准，可以另行就业；原送请劳动教养的单位、家长、监护人请求领回自行负责管教的，劳动教养机关可以酌情批准。1983年公安部修订的《劳动教养试行办法》（以下简称《办法》）除了对劳动教养的对象作了扩大，对劳动教养条件出现了“不够刑事处分”的提法以外，对劳动教养程序亦作了重大变动，删去了申请程序而变为承办单位查清事实后，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养委员会审查批准。同时，赋予了被劳动教养的人申诉权，使劳动教养初具具体行政行为的法律特征。《办法》并没有将《决定》细化，而是作了大篇幅的修改，甚至新的立项。这种修改与立项未经全国人大委员会批准，属于违反立法法的越权立法行为，严格地讲是一种无效行为。《办法》还取消了原送请劳动教养的单位、家长、监护人请求领回自行负责管教的，劳动教养机关也可以酌情批准和表现良好有就业条件的，经劳动教养机关批准，可以另行就业的有关规定，取而代之以由人民武装警察担任监护，将原来作为强制教育、安置就业的场所向监狱性质靠拢，给劳动教养罩上了惩戒色彩。

　　1987年1月1日起施行的《中华人民共和国治安管理处罚条例》中对卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼的；赌博或者为赌博提供条件的；制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品的，都规定处拘留、罚款或者依照规定实行劳动教养，构成犯罪的，依法追究刑事责任。公安部公复字（1998）3号认为应将治安管理处罚条例中第33条“依照规定实行劳动教养”理解为：对于赌博或者提供条件的，以及制作、复制、出售、出租或者传播淫秽物品的行为，除了应予治安处罚外，情节严惩又不够刑罚的，可以实行劳动教养。因此，不难看出劳动教养完全从行政强制措施中脱离出来，而成为介于行政拘留与刑事处罚间的人身罚。以后大量的法律法规或者司法解释都把相当一部分较严重的违法行为规定由劳动教养机关实行教养。笔者认为，在行政诉讼法实施已十六年的今天，应当是劳动教养长期被误解的法律属性归位的时候了。

　　行政处罚的一个重要原则是惩罚与教育相结合，其基本涵义就是指以惩罚为手段达到教育的效果，以教育为目的进行惩罚，二者是相互联系、相互作用的。这就要求在运用行政处罚这一手段时，必须同时兼顾二者，只注重惩罚或教育的做法都是片面的。本案中，上海市公安局杨浦分局根据周国华的违法事实，已经对其作出行政拘留15天的治安处罚。处罚执行后，被告在周国华没有新的违法事实的情况下重新处罚，违背法律授权的立法目的。笔者也同意这一观点。