行政程序立法比较研究——以澳门《行政程序法典》为视角

    我国澳门地区《行政程序法典》由一般原则、主体、行政程序和行政活动四个部分组成，于1994年7月18日以法令形式公布，1995年3月1日起生效。1999年以第57/99/M号法令核准修订了《行政程序法典》，但仍由以上四部分组成，共176条。澳门回归后，这一法律制度已延伸至澳门特别行政区生效。在我国四个独立的法域中，目前只有澳门和台湾颁布并实施了《行政程序法典》，内地学者曾有过北大、国家行政学院民间智力库的专家稿，试拟的《行政程序法》草案。湖南省人民政府于2008年也曾制定并实施了地方行政程序规章——10章178条的《湖南省行政程序规定》，全国人大常委会也已启动统一《行政程序法》的立法调研。行政程序法学术研究方兴未艾，探讨澳门《行政程序法典》对内地有关立法具有重要的借鉴意义。

    内地目前尚无统一的行政程序立法，有关行政立法程序及实施具体行政行为程序的规范相对集中在《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》以及《行政处罚法》、《行政复议法》及其实施条例、《行政许可法》中。随着我国正式加入WTO，立法机关到2015年再制定统一的《行政程序法》的预期将会提前，预计不久的将来将会正式启动统一的行政程序立法程序。 本文拟从比较法的角度，结合内地有关行政程序的规定对澳门《行政程序法典》中的几个问题作出评析、阐述，重点探讨对内地统一行政程序立法的借鉴意义。

    一、富有新意的两项立法基本原则

    澳门《行政程序法典》在第一部分中的第3至第11条共确立了12项立法基本原则，即合法性原则；谋求公共利益原则及保护居民权益原则；平等原则及适度原则；使用正式语文原则；公正原则及公正无私原则；善意原则；行政当局与私人合作原则；参与原则；作出决定原则；非官僚化原则及效率原则；无偿原则以及诉诸司法机关原则 。其中谋求公共利益及保护居民权益原则以及无偿原则较富新意。

    其一，关于谋求公共利益及保护居民权益原则，这涉及到行政程序立法的宗旨与基本价值取向。值得注意的是，澳门法律受大陆法系影响至深，在确定立法宗旨时不是选择传统上英美法系侧重强调保护个人权利的价值取向，而是选择了“谋求公共利益和保护居民权益”并重的双重价值取向。这在该法中作为 一项原则被确定下来，即谋求公共利益与保护居民权益原则。根据澳门《行政程序法典》立法宗旨要求，行政当局实施一切行政行为的目的必须是谋求公共利益，但同时又不能以公共利益为由，过分要求公民牺牲权利和受法律保护的利益。行政程序对行政当局的要求是，必须在尊重居民权益的条件下谋求公共利益。这种二元的价值取向与美国《联邦行政程序法》的宗旨还是有显著区别的。这个问题涉及到行政程序立法的基本价值趋向 ，即把行政程序法制定为一部什么样的法的目标模式？

    内地行政法学者在探讨行政程序法立法目标模式时主要有以下三种观点，核心问题是在公平与效率之间如何动态地选择一个最佳的平衡点。一是效率模式，即行政程序的设计主要考虑如何提高行政管理的效率，关于如何防止行政机关在行使职权过程中滥用权力等则作为第二位的目标考虑；；二是权利保障模式，即行政程序的设计主要考虑如何防止和控制行政权力的滥用，避免对行政相对人合法权益的侵犯，至于提高行政效率，则只是第二位目标，如果两个目标发生冲突，应舍效率而保障权利；三是介于上述两种模式之间的兼顾模式，即既不能完全选择权利保障模式也不能完全选择效率模式，而是尽可能作到两者兼顾，既有利于控制权力滥用和保护公民权益，又有利于提高行政效率。

 
    其二，无偿原则，即除特别法规定须对该程序之某部分支付费用，或须支付行政当局所作之一开支者外，一般的行政程序为无偿，即不收费用，这是为了防止行政机关腐败和减轻公民负担确立的原则。这一原则值得在内地行政程序法立法中予以吸收，因为目前内地行政程序中行政审批环节过多，特别是行政机关通过审批和颁发各种许可证中，滥收费现象比较严重。因此许多行政程序都体现了有偿原则，不交钱办不成事，这有悖于行政机关提供公共服务的性质。行政机关的开支总体上已由纳税人负担，税收作为主要财政收入已以财政拨款形式划拨给政府，行政机关提供公务服务不能再以审批等程序作为“创收”手段，否则，将会促使部分行政工作人员巧取豪夺、谋取私利，行政程序反成了滋长腐败的温床。因此，为了有效制止乱收费，遏制腐败现象蔓延，内地行政程序法立法应吸收澳门《行政程序法典》中的无偿原则。近年来，内地开展了清理整顿行政审批事项的专项工作，重点是各种行政收费 。内地的国家赔偿、行政复议程序均不收费，《行政许可法》中规定申请书的格式文本不收费，其他的收费则必须有法律、行政法规的明确规定，2004年7月1日《行政许可法》生效后地方性法规、部门规章和地方规章及规章以下的规范性文件规定的收费将一律被取消，这些都是非常正确的。

    二，现代行政程序的核心——公民的知情权与听证制度

    在澳门《行政程序法典》的第三部分即行政程序部分有两项被称为现代行政程序核心内容的原则与制度，一为公民参与行政程序必须的知情权、了解权，这又是与政务公开息息相关的一项权利；另一为被各国广泛运用的听证制度。

    其一，利害关系人的资讯权，也称知情权、了解权。澳门《行政程序法典》规定私人有权取得由行政当局提供与其有利害关系之程序进行情况的资讯，并有权获知依该程序作出的确定性决定。利害关系人有权查阅未附有保密文件的卷宗，在付缴金额后有权获得有关文件的复印件。行政机关须对所提供的资讯负责，即使这些资讯不属强制性提供的范围。应当说，澳门《行政程序法典》有关公民资讯权的规定符合行政程序法的国际发展趋势。当然资讯公开并非是绝对的，也要受法律规定的限制，如评定为机密的文件或可能损害重要公共利益或他人基本权利的文书及资讯就不得提供给有关人士，行政机关可通过附说明理由的决定，拒绝让利害关系人查阅与本地区安全、刑事侦查、个人隐私等事宜有关的行政档案及记录。内地迄今尚无行政资讯公开的专门立法，在某些法律中有一些零散的规定，这是很不够的。应当 按照适合国情、循序渐进的原则逐步建立起以保障行政相对人（包括利害关系人）资讯权的行政法律制度，尤其是在未来的、统一的行政程序立法中应得到确定。应该说，公民对行政资讯的知情权与了解权与政务公开是一对孪生兄弟，两者密不可分，互相依存。上个世纪八十年代美国制定了被称为三大行政法之一的《情报自由法》（译成《资讯自由法》更为妥当），该法规定了公民更大程度上的查询政府文件、利用政府资讯的权利。但矛盾的另外一方即政府必须提供相应的、满足公民知情权的必要条件。我国已正式加入WTO，在我国加入WTO承诺中的透明度原则即与此内容相似。我国《行政复议法》第23条规定：申请人、第三人可以到复议机关查阅与案件有关的被申请人的答复、举证及相关材料，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，复议机关不得拒绝。将这一规定推而广之所具有的法律意义即为我国统 一行政程序立法保障公民知情权与政务公开原则与制度的应有的题中之意。在这一点上，深圳市政府的作法最为前卫，深圳市从2000年末开始取消政府的所有“红头文件”，将政府的一切行政行为均刊登在公开发表的《深圳特区报》上，取消政府内部掌握、“黑箱操作”的文件，并建立相应的接待公众查询政府文件的机构，这就把“月亮下”的政府变成了“阳光下”的政府。这一作法在加入WTO后的今天值得在全国范围内推广。2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》在保障行政相对人的知情权、全面推进政务公开原则与制度方面作了许多有益的尝试。

    其二，关于听证制度。澳门《行政程序法典》规定在行政机关初步调查后，利害关系人有权在行政机关最终决定作出前要求举行听证，由预审行政机关根据具体情况，决定对利害关系人的听证采取书面方式还是口头方式。当然在法定情况下，也可不进行听证或免除听证。建立听证制度是现代行政程序法发展的一个潮流。听证分为决策听证与决定听证，在我国前者如《立法法》；后者如《行政处罚法》、《价格法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》和《治安管理处罚法》中已经被采纳和确立。《行政许可法》第47条中规定申请人、利害关系人，有权要求举行许可听证。最典型的当属《行政处罚法》确立的、类似于司法程序的行政处罚听证制度。《行政处罚法》第42条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。固然，其它国家和 地区适用听证程序的条件与内地有所不同，内地应该根据自己的条件逐步推广这一重要的行政程序制度，当然也不能不问时间、地点、条件和场合，盲目使用这一制度。良好的行政程序不仅需要公正，而且需要效率，必须兼顾公共利益和行政相对人的权益。

    三、内地新的行政活动方式——行政合同

    澳门《行政程序法典》第四部分行政活动有四章，分别是规章、行政行为、声明异议与行政上诉以及行政合同。这一体例秉承了葡萄牙《行政程序法典》的立法习惯。行政合同部分包括行政合同的概念、适用范围、行政当局的权力、合同的订立、竞标的免除、合同的方式、合同不完全有效、自愿促裁等制度并列举了公共工程承揽合同等六种行政合同形式。

    行政合同是行政主体为实现行政管理的目标与行政相对人经协商、意思表示一致而达成的协议。改革开放以来，内地行政机关一改以往呆板、僵硬的面孔，采用了行政合同、行政指导等更为灵活的行使职权与谋求公共利益的行政活动方式，且原本在大陆法系中行政合同理论即具有坚实的理论基础。目前，行政合同虽在内地实践中被广泛运用，但却对此尚缺乏深入理论研究，更谈不上以立法的形式作出统一规范，这就使得行政合同在实践中存在许多问题。目前内地学者对行政合同还未形成共识，有些民法学家否认行政合同的存在，但大多数行政法学者都认为行政合同在实践中已广泛存在，在理论上也自成体系。在起草统一合同法时，行政法专家曾建议在分则的最后一章增加行政合同的内容，原因是当时正在签订第二轮农村土地承包合同，让九亿农民搭上合同法这班车，但这一观点未被立法机关采纳。澳门行政 程序法关于行政合同全面、简要、明确的规定，使得内地行政法学者正在考虑以此为蓝本动议制定内地的行政合同法律条款。按照行政合同理论通说 ，由于行政合同行为产生纠纷应以行政救济的途径加以解决，对此，内地1999年通过并实施的《行政复议法》作出了突破性的规定，该法第6条第6项规定对行政机关变更、废止农业承包合同不服的，当事人可以申请复议，即明确了由于行政合同产生的纠纷应通过行政争讼途径解决。

    本文仅从立法层面就澳门《行政程序法典》中的立法基本原则、政务公开与公民的知情权、听证及行政合同等有关规定与内地的相关规定作了初步的比较研究与释评，重点阐述对内地统一行政程序立法的借鉴意义，企盼内地统一的行政程序法典尽快出台。